Une juste prestation pour limiter les indus et lutter contre le non-recours. Entretien avec Jérôme Jumel et Denis Darnand.

Au sein du ministère des Solidarités et de la Santé, la direction générale de la cohésion sociale (DGCS) a pour mission de concevoir, piloter et évaluer les politiques publiques de solidarité, de développement social et de promotion de l’égalité. Elle a pour objectif central de favoriser la cohésion sociale et le soutien à l’autonomie des personnes.

Aujourd'hui, la DGCS co-pilote avec la Direction de la Sécurité sociale (DSS) le projet de modernisation de la délivrance de la prime d’activité (PA) et du revenu de solidarité active (RSA). Jérôme Jumel et Denis Darnand, respectivement Chef de service, adjoint à la directrice générale de la cohésion sociale & sous-directeur de l’inclusion sociale, l’insertion et la lutte contre le pauvreté, décryptent avec nous les enjeux de ce projet, et plus largement les pistes pour tendre vers une simplification du système des prestations de solidarité, voire vers une "solidarité à la source" des minimas sociaux.

En quoi la modernisation de la délivrance des prestations de solidarité sur la base des données sociales est-elle un levier de lutte contre la pauvreté ?

Nous identifions trois axes auxquels le chantier de modernisation en cours permettrait de répondre. Le premier repose sur la capacité à anticiper l’éligibilité des personnes et ainsi à les informer sur leurs droits. Le non-recours aux prestations est souvent un « non-recours dans le temps » : le temps de connaître les prestations auxquelles on a droit mais également d’entrer dans les dispositifs et de bénéficier de l’accompagnement afférent. L’objectif de la modernisation est d’aboutir à l’ouverture des droits avant que la personne concernée n’ait consommé une trop grande partie de ses ressources mobilisables (sollicitation de ses proches, confiance en soi, etc.).Le second porte sur une attribution des droits plus performante qui contribue à alléger la charge administrative que représentent les différents rendez-vous avec les organismes sociaux (CAF, travailleurs sociaux, collectivités, …) :tout allègement de cette charge est du temps gagné qui peut être consacré à de la formation, de la recherche d'emploi. Enfin, le dernier axe porte sur la capacité à ouvrir des aides connexes (l’automatisation du lien entre RSA et complémentaire santé solidaire étant opérationnelle) pour ainsi éloigner davantage les personnes du seuil de pauvreté et mieux répondre à leur situation individuelle.

Le RSA et la Prime d’Activité sont les deux premières prestations de solidarité suivies par la DGCS qui font l’objet d’une modernisation de leur délivrance sur la base des données du DRM : quels enjeux identifiez-vous en termes d’amélioration du service aux bénéficiaires et de lutte contre le non-recours ? 

Ce sont deux prestations pour lesquelles il y a un enjeu fort à être au plus près du temps réel sur les revenus examinés : elles représentent le dernier filet de sécurité, avec un enjeu de bascule d’une aide à l’autre qui doit être sécurisée (dans les deux sens : RSA vers PA et PA vers RSA, en fonction des niveaux d’activité). Le RSA repose sur une des bases ressources la plus contemporaine – avec celle de la PA – mais surtout la plus complexe avec l’étendue de ressources la plus large (elle comprend jusqu’aux dons et libéralités). Cette complexité entraine des risques d’indus importants, un des motifs du non-recours clairement identifié par la Direction de la Recherche, des Études, de l’Évaluation et des Statistiques (DREES). Sans même aller jusqu’à évoquer l’automatisation, le fait de simplifier les bases ressources pour les usagers permettra d’éviter les indus. Ainsi, la recherche d’une « juste prestation », va à la fois limiter les indus (dans un objectif de maîtrise de la dépense) et permettre de lutter contre le non-recours. Ce sont deux objectifs politiques poursuivis en parallèle par la modernisation de la délivrance du RSA et de la PA.

 Partagez-vous le constat d’une nécessaire simplification du système des prestations de solidarité ? Quelles pistes de simplification seraient à prioriser ?

R. Nous partageons évidemment le constat de la nécessaire simplification du système des prestations de solidarité, avec des pistes sur l’harmonisation et la contemporanéisation. Nous avons participé aux travaux du Président Josse auConseil d’État sur les bases ressources et nous sommes favorables à la mise en place de franchises ou abattements sur certains revenus. Pour ceux-ci, il ne serait pas nécessaire de déclarer tout ce qui est en dessous d’un seuil, diminuant ainsi les craintes d’indus des potentiels bénéficiaires. L’objectif est d’éviter de construire un système complexifiant les règles de calcul pour tous les demandeurs, qui ne prévienne que de petites fraudes (oublis de déclaration) par crainte d’une grosse fraude qui ne pourrait être évitée.

Jusqu’ici, on a eu tendance à imaginer le revenu ou la ressource théoriquement parfaite, sans véritable souci de sa traduction en pratique, notamment dans les SI. Il serait sans doute préférable de s’appuyer sur un revenu qui existe et soit lisible (présent sur la feuille de paye, par exemple) : ce pourrait être un chemin pragmatique simple, intelligible par les bénéficiaires, tout en permettant plus d’automatisation.

L’autre enjeu de la simplification du système des prestations de solidarité repose sur la connaissance de la composition des foyers (pacs, concubinage, enfants à charge),qui permet de déterminer l’éligibilité et le montant de certaines prestations sociales. Aujourd’hui, aucune source fiscale ou sociale partagée ne permet de disposer de cette information qui est pourtant essentielle pour l’attribution du juste droit.

On pourrait aussi imaginer un grand chantier de remise à plat qui irait jusqu’aux aides des collectivités, pour porter une harmonisation jusqu’à ce niveau afin de les inciter à adopter des bases ressources proches, et favoriser plus d’équité sur l'ensemble du territoire. Il y a de fortes disparités en fonction des collectivités, en particulier sur l’attribution d’aides facultatives (soutien aux personnes âgées, aides aux familles en difficulté) et on se rend compte que parfois, les collectivités accueillant les populations plus précaires ne sont pas forcément celles qui ont le plus de capacité à verser des aides.

La proposition de « solidarité à la source » des minimas sociaux, portée par le gouvernement, s’inscrit dans une démarche de plus grande automatisation de l’attribution des aides sur la base des données sociales. Quels enjeux sont identifiés au niveau de la DGCS sur cette proposition ?

L’enjeu majeur sera de pouvoir cibler les personnes les plus éloignées des administrations à travers la connaissance exhaustive des populations éligibles, si toutefois cela est possible. A date, seules les personnes qui perçoivent des revenus et des prestations sont connus dans les systèmes, cependant, une partie des personnes éligibles sont hors des circuits d’information et il y a de fortes chances que ni l’administration fiscale ni les acteurs de la protection sociale ne connaissent leurs revenus. C’est une des difficultés principales dans l’évaluation fine du non-recours et dans le chiffrage d’une automatisation du versement.

On entrevoit par ailleurs que la proposition de « solidarité à la source » et le Revenu Universel d’Activité (RUA) peuvent être pensés de concert. La « solidarité à la source », qui vise à un versement automatique des aides, peut se faire en mobilisant plusieurs briques du RUA qui porte sur la fusion de différentes prestations en une seule à des fins de simplification (ex : RSA, prime d’activité, allocation logement, etc.). Quelque soit le scénario et la trajectoire envisagés, se poseront également des questions d’ordre paramétrique, par exemple : prend-on en compte les étudiants ? Quel âge minimal pour percevoir la prestation (20 ans ?25 ans ?), etc.

Enfin, l’automatisation portée par la solidarité à la source ne saurait être suffisante pour éloigner les personnes de la précarité et devra nécessairement être complétée d’un accompagnement renforcé des bénéficiaires afin de construire un dispositif global et efficace de lutte contre la pauvreté.

Pour aller plus loin :

• Magazine CRAPSLOG Juin 2022 : Dossier "Les données sociales au coeur d'une juste prestation ?"
• Vers une juste prestation : le chemin parcouru, le chemin à parcourir. Entretien avec Gaudérique Barrière.
• La juste prestation sociale : oui, mais tout de suite ? Entretien avec Frédéric Marinacce et Valérie Marty.
• Entretien avec Elisabeth Humbert-Bottin : quel usage des données sociales pour la modernisation des prestations ?
• Entretien avec Véronique Puche : quelle évolution technique pour une juste prestation sociale ?
• Entretien avec Marianne Kermoal-Berthomé : quel avenir pour les aides sociales attribuées sous conditions de ressources ?
• Non-recours, fraude : les données sociales au coeur d'une juste prestation ?
• Workshop : "Non-recours, fraude : les organismes de protection sociale au service d'une juste prestation"